□本報記者席鋒宇
  28日閉幕的十二屆全國人大常委會第十二次會議,表決通過了航道法。這意味著,我國13萬公里航道通航里程實現了立法支持。
  航道是我國重要的公益性基礎設施,也是戰略性資源,在支撐江河流域產業帶形成和發展流域經濟上發揮了重要作用。從1995年起,交通運輸部就開始了航道法的起草工作。近年來,全國人大代表、政協委員多次提出制定航道法的建議或提案。全國人大常委會2011年選擇航道法進行了立法項目論證,併列入十二屆全國人大常委會立法規劃。歷經全國人大常委會兩次審議,航道法終於出台。
  新出台的航道法客觀反映了目前全國航道的管理現狀和管理需求,規範和加強了航道的規劃、建設、養護、保護,著力解決目前航道發展面臨的主要問題和突出矛盾,定位準確、權責明確、制度合理,從法律層面為促進航運發展提供了重要的支撐保障。
  明確航道劃分技術等級規定
  水運,是國家綜合運輸體系中最重要的運輸方式之一,相比其他運輸方式,具有運量大、能耗小、成本低、污染少等優勢。而航道又是水運的基礎。我國現有內河航道通航里程近13萬公里,沿海航道通航里程8000多公里,這些航道承載著約占社會貨運總量11%和貨物周轉總量47%的貨運量。
  針對航道存在著技術等級低、通航條件差等問題,航道法規定,航道應當劃分技術等級。包括現狀技術等級和發展規劃技術等級。並要求航道發展規劃技術等級根據相關自然條件以及防洪、供水、環境保護等要求和因素評定。
  航道規劃是航道保護、利用的具體依據。航道法對航道規劃專作一章規定。按照法律要求,航道規劃分為全國航道規劃、流域航道規劃、區域航道規劃和省、自治區、直轄市航道規劃。按照利用的需要,明確了航道規劃應當包括的具體內容,即航道的功能定位、規劃目標、發展規劃技術等級、規劃實施步驟以及保障措施等。同時要求註重航道規劃與其他規劃的銜接。
  發展航道同時註重保護環境
  保護環境是我國的基本國策。航道法在制定中充分吸納常委委員、地方和社會公眾意見,明確在促進航道發展的同時,把保護環境作為一項重要原則予以遵循。
  航道法在總則中規定,規劃、建設、養護、保護航道,應遵循綜合利用和保護水資源與保護環境的原則。在航道發展規劃技術等級評定因素中體現“環境保護”內容,並要求編製航道規劃應當依法進行環境影響評價。
  同時,航道法規定,造成環境污染或者有其他環境違法行為的,依照環境保護法等法律的規定處罰。
  明確航道建設質量安全責任
  航道建設質量安全是保障航道安全的基礎。航道法針對保障航道建設質量安全的關鍵環節和主要問題,設專章對航道建設作了規定。
  航道法要求,航道工程建設應當遵守法律、行政法規關於建設工程質量管理、安全管理和環境保護的規定,符合航道規劃,執行有關的國家標準、行業標準和技術規範;明確了航道建設各參與方的質量安全責任和交通運輸主管部門的安全監管責任。
  航道法對航道養護進行了專章規定。主要是從強化政府和航道管理部門責任著手,充實了航道養護的相關規定,要求國務院交通運輸主管部門應當制定航道養護技術規範;負責航道管理的部門應當按照航道養護技術規範進行航道養護,保障航道處於良好技術狀態;並對航道的巡查、維修、搶修等主要養護制度以及疏浚、清障等養護作業的相關要求作了明確規定。要求負責航道管理的部門應當合理安排航道養護作業,避免進行限制通航的集中作業和在通航高峰期作業。
  為保證航道正常通航,航道法還明確規定,養護作業結束後,負責航道管理的部門應當及時清除對航道通航條件有影響的作業標誌及其他殘留物,恢復正常通航。
  強化航道通航保護相關制度
  “全國4186座航道上攔河建築物中,能正常使用過船設施的僅621座;40972座橋梁中,其中不滿足通航標準的占70%。”這是今年4月,交通運輸部部長楊傳堂在十二屆全國人大常委會第八次會議上作航道法草案說明時提供的一組數據。他說,實踐中,攔、跨、臨航道工程造成礙航、斷航的問題比較突出。根據交通運輸部統計,由於一些攔截航道的工程沒有相應建設過船設施,導致建國初期全國內河航道通航總里程約為17萬公里中有4萬餘公里屬於中斷航道。
  針對攔、跨、臨航道建築物選址和建設對航道通航條件的要求保障不夠,導致航道通航條件惡化的問題,航道法明確和強化了航道保護的相關制度。
  航道法規定,建設跨越、穿越航道的建築物、構築物,應當符合該航道發展規劃技術等級對通航凈高、凈寬、埋設深度等通航條件的要求;在通航河流上建設永久性攔河閘壩,建設單位應當按照航道發展規劃技術等級建設通航建築物,並實現同步規劃、同步設計、同步建設、同步驗收、同步投入使用“五同步”;在航道保護範圍內建設臨河、臨湖建築物或者構築物,應當符合該航道通航條件的要求。
  為了保護航道的健康發展,航道法對在航道保護範圍內破壞航道條件的一些行為作了明確的禁止性規定。禁止在航道內設置漁具或者進行水產養殖;禁止在航道和航道保護範圍內傾倒砂石、泥土、垃圾以及其他廢棄物;禁止在通航建築物及其引航道和船舶調度區內從事貨物裝卸、水上加油、船舶維修、捕魚等影響通航建築物正常運行的活動;禁止危害通航建築物、航道整治建築物、航標等航道設施安全的活動等。
  加大非法採砂行為處罰力度
  “現在採挖砂的現象非常嚴重,有些地方已經釀成了一些很大的事故,在一些江河,濫採濫挖河砂成風,並且形成了一些‘砂霸’,和地方上的黑惡勢力勾結,變成了一股勢力。”
  在航道法草案初次審議中,就有不少委員對非法採砂的問題高度關註。的確,實踐中一些地方非法採砂問題突出、屢禁不止,不但破壞航道,造成水上交通事故頻發,還危及堤防,影響河道防洪安全。航道法經過兩次審議,對非法採砂的規定不斷完善,並加大了處罰力度。
  航道法規定,在河道內採砂,應當依照有關法律、行政法規的規定進行。禁止在河道內依法劃定的砂石禁採區採砂、無證採砂、未按批准的範圍和作業方式採砂等非法採砂行為。在航道和航道保護範圍內的其他區域採砂,不得損害通航條件。並對非法採砂規定了相應的法律責任,在航道和航道保護範圍內採砂,損害航道通航條件的,由負責航道管理的部門責令停止違法行為,沒收違法所得,可以扣押或者沒收非法採砂船舶,並處五萬元以上三十萬元以下罰款;造成損失的,依法承擔賠償責任。
  設定通航條件影響評價制度
  根據航道保護的實際需要,航道法在總結實踐經驗並征求有關部門和專家意見的基礎上,設定了航道通航條件影響評價制度。
  楊傳堂說,對不符合通航標準的攔、跨、臨航道工程,如果沒有必要的事前預防把關制度,一旦建成,到時候再要拆除或改建,必然代價巨大。因此,我國的航道管理條例規定,修建與通航有關的設施或者治理河道、引水灌溉應當事先征求交通主管部門的意見。但是,由於征求意見制度約束力較弱,航道保護問題一直沒有得到很好的解決。
  航道法規定,建設與航道有關的工程,建設單位應當在工程可行性研究階段就建設項目對航道通航條件的影響作出評價,並送有審核權的交通運輸主管部門或者航道管理機構審核。建設單位報送的航道通航條件影響評價材料不符合本法規定的,可以進行補充或者修改,重新送審核部門審核。未報送航評材料而開工建設且逾期不補辦手續的,將被處以二十萬元以上五十萬元以下的罰款。
  根據政府職能轉變要求和行政審批制度改革精神,航道法將航道通航條件影響評價作為工程項目審批、核准的條件,並最大限度縮小了需進行航道影響評價的建設項目的範圍。
  本報北京12月28日訊
  (原標題:解決斷航礙航問題保護航道發展)
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